Polski program romski będzie oceniony

Zbliża się 2020 rok, w którym zgodnie z cyklem organizacyjno-funduszowym Unii Europejskiej zakończy się pierwszy cykl unijnej Strategii Romskiej. Zostanie ona – w oparciu o dotychczasowe doświadczenia i realizację krajowych strategii państw członkowskich i zmieniającą się sytuację społeczną, gospodarczą oraz w pewnym stopniu także polityczną – zmodyfikowana. Kierunek zaplanowanych zmian zasadniczo wydaje się słuszny, uwzględnia postulaty wyrażane w ciągu ostatnich lat w raportach pod postacią czasem druzgocącej krytyki, choć pewnemu rozproszeniu i zadaniowemu ukierunkowaniu ulegną jej poszczególne punkty. Jej ogólne cele pozostaną bez zmian, choć niektóre zostaną wzmocnione i zapewne w nieco inny sposób (z naciskiem na inne elementy) sformułowane (tak będzie choćby z kwestią odgłównonurtowej dyskryminacji). W dalszym ciągu (i nawet mocniej) będzie starała się ona włączyć Romów do głównego nurtu życia społeczeństwa europejskiego, jednak nie można – przy jakiejkolwiek próbie oceny – zapominać, że jest to strategia ramowa, cele są długoterminowe i ogólnoeuropejskie, realizując przy tym paradygmatyczne założenia funkcjonowania całej Unii Europejskiej. Ponadto – i to ma znaczenia kluczowe – jej efektywność zależy bodaj w największym stopniu od tego, jak zostaną sformułowane i jak będą realizowane (także w wymiarze finansowym) krajowe programy, będące jej praktycznym wyrazem w poszczególnych państwach członkowskich.

U początku funkcjonowania unijnej strategii po 2011 roku poszczególne państwa członkowskie podążyły dwiema ścieżkami. Albo od początku (często w oparciu o jednostkowe, lokalne i pilotażowe działania krajowe) tworzyły strategie krajowe, albo też przeformułowywały lub reinterpretowały zgrabnymi dodatkowymi opisami w dokumentach (tak było w przypadku Polski) swoje dotychczasowe ogólnokrajowe programy romskie. W pierwszym przypadku wyznaczano koniec tych działań na 2020 rok – ujednolicając datę z czasowymi założeniami strategii unijnej. W drugim – przy okazji przedłużania (w Polsce) lub reformy krajowej strategii także starano się aby data 2020 był datę końcową. Miało to oczywiście na celu dopasowanie do założeń unijnych i w domyśle – możliwość uruchomienia kolejnych edycji programów zgodnie z unijną intencją, uwzględniając przy tym przyszłe nowe założenia strategiczne.

„Program integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020” u swego uruchamiającego początku wydawał się być przeklęty (przez jakąś wiedzącą mądrą starą Cygankę) i w rzeczywistości (poza niewielkim i celowym wsparciem w roku jego startu – małe granty w dziedzinie edukacji) został uruchomiony w pełnym wymiarze dopiero w 2015 roku. Bardzo mu to nie zaszkodziło, choć 2014 rok nie był dobrym czasem dla wielu romskich organizacji, dla których był podstawą funkcjonowania. Pozytywnym zjawiskiem było to, że ówczesny rząd (nie wiedzieć czemu, bo Romowie się o to nie starali) znacznie podwyższył alokację środków na realizację programu, co w przeliczeniu na jednego Roma na jeden rok działania programu dało nieco ponad 400 zł. Jednostkowo kwota niewielka (rocznie to 15 razy mniej niż jest przeznaczane w ramach „Rodzina 500+” na jedno romskie dziecko), jednak kwota całkowita na 7 lat była znaczna. I to w późniejszym czasie zostało wypunktowane przez „Gazetę Polską” w artykule „Cygański biznes Kopacz i Tuska”. Był to oczywiście element walki politycznej, jednak tak naprawdę szkodził przede wszystkim Romom. Jednak już wcześniej pojawiły się bolesne rysy na całym programie i sposobach jego realizacji. Największym problemem było to, w jaki sposób Limanowa chciała pomóc swoim Romom. A chciała efektywnie – wysiedlając ich do innych gmin, a nawet powiatów. Niewątpliwie sprawa była huczna i wzbudziła reakcje mieszkańców, władz samorządowych, Romów, a także Najwyższej Izby Kontroli, która przeprowadziła badanie „Realizacji przez gminy z województwa małopolskiego zadań w ramach Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014–2020”. Negatywne uwagi dotyczyły zarówno władz samorządowych, zaangażowania Romów, jak i samego kształtu programu. Na pewnym ogólnym poziomie nie różniły się jednak od krytyki jaka od lat i nie tylko w polskim przypadku wiąże się z rzetelną oceną jakichkolwiek działań skierowanych do Romów i próbą ich włączenia do głównonurtowego społeczeństwa Europy.

To tyle jeśli chodzi o zgrubną i niedokładną historię początków i realizacji polskiej rządowej pomocy Romom. Jest rok 2019 i nadszedł czas na rozpoczęcie oceny całego programu na lata 2014-2020. Dlatego też 26 czerwca tego roku pojawiło się ogłoszenie o otwartym konkursie na realizację zadania publicznego „Przeprowadzenie badania ewaluacyjnego Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014 – 2020”.

Celem ewaluacji jest zidentyfikowanie słabych i mocnych stron działań podejmowanych w ramach Programu integracji oraz ocena wpływu podjętych działań na podniesienie poziomu integracji obywatelskiej społeczności romskiej w Polsce. Ewaluacja ma służyć modyfikacji założeń programu (dokumentów programowych) oraz być wsparciem dla stworzenia przyszłej wersji programu.

Czas na przygotowanie wniosku został wyznaczony na 30 dni, realizacja projektu – do końca tego roku, kwota całości dotacji – 200 tysięcy złotych.

Ponadto w tekście ogłoszenia pojawiły się dodatkowe warunki terminowe. W 10 dni od podpisania umowy ma zostać przedstawiony wstępny raport metodologiczny, a po kolejnych 10 dniach – jego ostateczna wersja. Ponadto wstępna wersja raportu końcowego ma być gotowa do końca października tego roku.

Patrząc na te wymogi realizacji można zastanawiać się, czy jest to możliwe? Nigdy nie zdarzyło się, aby rzetelne ewaluacje mogły być realizowane szybko. W tym przypadku wydaje się być ona zaplanowana bardzo szybko. NIK we wspomnianej kontroli z 2016 roku badał zaledwie 7 gmin, a raport końcowy został opublikowany dopiero pod koniec czerwca 2017 roku. W przypadku tego zadania publicznego mającego badać cały Program w całej Polsce, licząc że jakaś organizacja rozpoczęła intensywne prace już w momencie ogłoszenia konkursu i że będzie to realizowała do końca roku, na wszystkie prace zostało zaplanowane 6 miesięcy. A jak wyglądają realia? W terminie 14-30 dni oferty zostaną ocenione merytorycznie. Po 30 dniach do daty terminu składania ofert zostanie powołana komisja konkursowa. Po 14 dniach komisja wybiera najkorzystniejszą ofertę. Decyzję o przyjęciu/odrzuceniu oferty Minister podejmuje w kolejne 14 dni. Do tego 3 dni proceduralne i dla publikacji w BiP. W sumie koniec procedur wypada około 28 września. Do tego podpisanie umowy na realizację i już 1 października można ruszać z działaniami. Tymi, które na koniec tego samego miesiąca mają skutkować wstępnym raportem końcowym. I dla których realizacji trzeba przedstawić do 20 października ostateczny raport metodologiczny, na podstawie którego badania powinny być realizowane. Jakoś tak wychodzi 10 dni na – zgodną z przyjętą i zatwierdzoną metodologią – realizację części przynajmniej badań, skoro do końca października ma powstać wersja wstępna raportu końcowego. Zapewne wystarczą jego „ramy” niewypełnione danymi, a to można zrobić na bazie przyjętej metodologii. Można także wykorzystać jedyne dostępne (w sumie dlaczego jest tylko jedno?) „Sprawozdanie z realizacji Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020 w 2015 r.”, sprawozdania (i opracowania) z realizacji „Programu na rzecz społeczności romskiej w Polsce na lata 2004-2013”, raport NIK i sprawozdawcze komunikaty Komisji dotyczące unijnej strategii. To jednak w całości daje jedynie podstawę ogólnego kształtu ewaluacji, ale nie dostarcza konkretnych danych, mających ją wypełnić.

Czyli że się nie da? Da się. Wszystko się da. Musi być wyznaczony cel i niejedne organizacja podejmie się takiego zadania. Jest w końcu na to 200 tysięcy, a wiele organizacji ma wysoki potencjał organizacyjny. I co w tym przypadku bardzo ważne – znaczny potencjał badawczy i organizacyjny. To jednak w rzeczywistości nie jest aż tak proste. Ma na to wpływ to, jak zostały (zresztą chyba słusznie i nie ma się co tego czepiać) zostały sformułowane warunki dostępu do tego konkursu. Aplikująca organizacja musi bowiem w swoim dorobku z ostatnich lat mieć dwa ewaluacyjne badania społeczne. Do tego posiadać ekspertów z zakresu badań społecznych, jakościowych i ilościowych oraz eksperta z romologiczno-cyganologicznego. Da się? Tak. Mogłyby to zrealizować choćby któraś z dwóch największych organizacji romskich, czterech uczelni lub jakaś całkowicie zewnętrzna ale szybka i doświadczona organizacja konsultingowo-ewaluacyjna.

Co jednak trzeba zbadać? Sporo, choć wyznaczony plan jest planem minimalnym. Trzeba przeprowadzić wywiady pogłębione z wybranymi pracownikami centralnej i terenowej administracji rządowej, jednostek samorządu terytorialnego, organizacji pozarządowych, romskich organizacji pozarządowych, Romami biorącymi udział w poszczególnych projektach. Do tego jeszcze dochodzi badanie ankietowe realizatorów i beneficjentów ostatecznych. W sumie to wszystko jedynie z 5 województw (małopolskie, śląskie, dolnośląskie, lubelskie i zachodniopomorskie). Można oczywiście więcej. Ale nie trzeba. I znowu. Da się? Tak. Choć może być to jednak dużo trudniejsze niż wyglądało jeszcze akapit wcześniej. Bo choćby pod uwagę taki jedne dość standardowy problem – czy Romowie (beneficjenci ostateczni, a nie wyłącznie ci z organizacji romskich) odpowiedzą na pytania ankietowe? Zapewne tak, o ile przyjdzie do nich ktoś kogo znają, ktoś polecony, albo zaprzyjaźniony. Zatem ideałem byłoby gdyby zadanie publiczne realizowała któraś z romskich organizacji. Jednak czy na pewno? Bo niby która ma szansę dotrzeć do Romów w całej Polsce, a właściwie z tych konkretnych wymienionych województw? Ta z małopolskiego czy ta z zachodniopomorskiego? Romowie nie są jednolici w Polsce. Różnią się wieloma kwestiami, łącznie z sympatią i także antypatią w stosunku do konkretnych organizacji. Żadna z nich nie reprezentuje wszystkich Romów. Optymalnie chyba byłoby gdyby jednak zadania publiczne realizowała nieromska organizacja, na poziomie cyganologicznego eksperta reprezentowana (firmowana) przez kogoś, do kogo Romowie nie mają negatywnego nastawienia, a kto jednocześnie współpracuje z jak największą ich liczbą. I wtedy da się. Choć w dalszym stopniu nieco przerażająca pozostaje krótka perspektywa czasowa wyznaczona na badania terenowe (wszędzie trzeba pojechać), po których trzeba się zająć kodowaniem i opracowywaniem danych oraz ich analizą i interpretacją.

Jest tak jak to zazwyczaj bywa z zadaniami publicznymi. Czas i finansowanie przeznaczone na nie są o wiele mniejsze niże te, których by potrzebowała jakakolwiek instytucjonalna reprezentacja rządowa na realizację tego samego celu. NGO i zadania publiczne stały się już dawno tańszym sposobem na wykonanie zadań rządowych, na które jest za mało środków i czasu.

Jednak przecież warunki zadania przygotowywali specjaliści znający sytuację i specyfikę romskiej mniejszości z Wydziału Mniejszości Narodowych i Etnicznych Departamentu Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych MSWiA, zatem nie tworzyliby przecież niemożliwego do realizacji zadania. Chyba nie. Kto ich tam wie, jakie instytucjonalne, proceduralne i administracyjne uwarunkowania wpływają na ich pracę. No najwyżej ewaluacja będzie niereprezentatywna, niepełna, nic nie poprawi itd., itp. Ale jeśli będzie zgodna z warunkami realizacji zadania, to będzie wszystko dobrze.

No nie wszystko. I skutki mogą być różne. Ocena tego programu, a właściwie jego realizacji i znacznej dominacji samorządu jest negatywnie oceniana przez większość Romów. Czy zostanie to potwierdzone w ocenie? Nie wiadomo. A jeśli tak, to może skutkować nie tyle próbą przeformułowania i usprawnienia programu (ech te rekomendacje poewaluacyjne), ile ograniczeniem środków, które nie są efektywnie wydatkowane. Ograniczenie „zbędnego” wydawania pieniędzy publicznych na mniejszość romską może być łatwo uzasadnialne. Wystarczy przyjąć odpowiednią retorykę.

Szkoda, że to zadanie publiczne nie zostało ogłoszone w grudniu. Tak aby na jego realizację był prawie rok budżetowy. Nawet z takimi samymi środkami. Szkoda też, że nie zostały ogłoszone dwa zadania publiczne na dwie niezależne oceny. Nie musiałyby nawet mieć w pełni takich samych założeń merytorycznych. To z pewnością podniosłoby efektywność oceny.

Jakie będę wyniki konkursu, kto wygra, jak będzie wyglądał raport końcowy i jego skutki dla polskich Romów i polskiego programu – czas pokaże. Oby ocena była wiarygodna. Oby rekomendacje i ich skutek wzmocniły i uzdrowiły wsparcie dla Romów. Oby.