Późna ocena

Realizacja unijnej strategii na rzecz integracji Romów (Unijnych ram dotyczących krajowych strategii integracji Romów do 2020 r.) dzieje się o wiele ciszej i spokojniej niż wielu innych (mniejszych ale bardziej widowiskowych i jednak populistycznych) inicjatyw dotyczących Romów, dzielnie przy okazji krytykujących jej kształt i realizację. Każde z państw członkowskich (poza Maltą) wdraża jej ogólne (i szczegółowe) zasady w ramach strategii krajowych opracowanych zgodnie z nałożonym przez Unijne ramy obowiązkiem 7 lat temu. Znaczna część spośród nich (w tym polska) opierały się nie tylko na założeniach określonych w serii unijnych dokumentów, ale także na własnych doświadczeniach i własnych – nie mających wymiaru ogólnoeuropejskiego – programach. Koniecznie i po raz kolejny trzeba podkreślić, że w przypadku Polski nie było potrzeby znacznych zmian i modyfikacji działań kierowanych do Romów, ze względu na wysoki poziom, sensowność i niemalże wzorcowość (lokalną) polskich rozwiązań. Drobna rzecz, ale w sumie cieszy, bo pokazuje nie tylko, że potrafimy (potrafiliśmy) skonstruować coś naprawdę dobrego, ale i coś co jest zgodne z duchem wszystkich państw członkowskich i samej Unii Europejskiej. Perspektywa krajowych założeń była określana w bardzo różnym wymiarze czasowym. Dlatego też w ciągu kilku lat od uruchomienia Unijnych ram część państw modyfikowała swoje strategie, a powodem czasem bywało – ponownie jak w przypadku Polski – to, że realizowały swoją aktywność w zakresie integracji Romów w oparciu o istniejące wcześniej programy, niewiążące ich zakończenia z 2020 rokiem, jak ma to miejsce w przypadku strategii unijnej. Jednak nowe krajowe dokumenty i wynikające z nich kierunki działań w każdym przypadku uwzględniają już tę czasowo określoną perspektywę, aby kolejny okres proromskiej sformalizowanej aktywności był możliwy do zaplanowania zgodnie z przyszłą wspólną strategią 2020+.

Coroczne sprawozdania Komisji Europejskiej dotyczące oceny stopnia realizacji Unijnych ram w skali całej wspólnej Europy pojawiają się z coraz większym opóźnieniem, co może wynikać zarówno z opóźnień w dostarczaniu unijnym instytucjom dokumentów krajowych, jak też i w związku z coraz bardziej skomplikowaną sytuacją wszystkich (a przede wszystkim etnicznych) mniejszości w dynamicznie i populistyczno-narodowo zmieniającej się Europie. Nie bez znaczenia jest także to, że każde sumaryczne sprawozdanie Komisji Europejskiej w tym zakresie – pomimo tego, że właściwie odnosi się do tych samych założeń zawartych w dokumencie (czy też raczej serii dokumentów) powołującym strategię – ma innych charakter i uwzględnia inne/dodatkowe elementy. W 2018 roku sprawozdanie ukazało się dopiero w grudniu, jednak bierze ono pod uwagę zarówno półmetkowe wnioski zlat 2011-2017, jak też i wyniki konsultacji społecznych.

Pomimo tego, że cztery główne cele Unii Europejskiej (związane ze strategią Europa 2020) w zakresie integracji Romów pozostają niezmienne i dotyczą edukacji, zatrudnienia, zdrowia i mieszkalnictwa, to od kilku lat coraz większą uwagę zwraca się na kwestię dyskryminacji. Wiążę się to ze słusznym  nurtem koncepcyjnym, który potwierdza, że nie tyle zmiany w tych czterech obszarach są niemożliwe bez zmniejszenia poziomu każdej (i codziennej i systemowej) dyskryminacji Romów, ile jakakolwiek poprawa w czterech głównych obszarach nie przyniesie żadnych trwałych skutków bez zmiany nastawienia i traktowania Romów przez społeczeństwo większościowe. Oczywiście wiąże się to z koniecznością zmiany jego przedstawicieli, co spotyka się z wyjaśnialnym choć nieuzasadnionym oporem. Potwierdza to oparty o wnioski z konsultacji publicznych i przytoczony w sprawozdaniu wykres dotyczących pozytywnej zmian w każdym z pięciu obszarów z którego wynika, że jakakolwiek poprawa sytuacji w zakresie edukacji jest dostrzegana jest w 49% przypadków, natomiast w przypadku dyskryminacji jest to zaledwie 16%.

W sprawozdaniu słusznie zwrócono uwagę (w ramach przygotowań do reformy Unijnych ram w perspektywie 2020+) na trzy wyraźne niedociągnięcia dokumentu inicjującego strategię. Zakładany cel w ramach edukacji uznano za mało ambitny – zakładał on, że każde romskie dziecko ukończy szkołę podstawową; przyjęto, że zbyt ogólnie i ze zbyt małym naciskiem (co skutkuje niskim poziomem efektywności działań w tym obszarze) potraktowano kwestie dyskryminacji i wreszcie w ramach szerokiej instytucjonalnej definicji Romów (szereg różnych grup (takich jak Romowie, Sinti, Kale, Cyganie, Romaniczale, Bojasze, Aszkali, Egipcjanie, Jenisze, Domowie, Lomowie, Roma, Abdalowie itp.) i spokrewnioną z Romami grupę etniczną prowadzącą wędrowny tryb życia, nie kwestionując specyfiki żadnej z tych grup), zagubiono bardziej indywidualne traktowanie zarówno każdej z nich, jak i nie wzięto pod uwagę choćby takich czynników jak płeć. Można zatem oczekiwać, że przyszłą strategia 2020+ będzie brała pod uwagę tego typu elementy, co może – choć wcale nie musi – wyraźnie podnieść jej skuteczność. Należy przy tym pamiętać, że przyjęcie w 2011 roku strategii było wydarzeniem instytucjonalnie bezprecedensowym – Unia Europejska stworzyła po raz pierwszy tego typu pakiet w stosunku do jednej konkretnej grupy etnicznej i to w obszarze cywilizacyjno-kulturowym, choć oczywiście w sposób i zakresie jaki był dla niej zrozumiały i możliwy, zatem przede wszystkim w ramach działań gospodarczych i społecznych. Warto także podkreślić, że Unia Europejska od początku traktowała strategię jako minimalne wytyczne. Każde z państw członkowskich mogło w ramach krajowych strategii przyjąć o wiele ambitniejsze założenia (tak się stało w przypadku edukacji Romów w Polsce), podejmować więcej i bardziej szczegółowych i konkretnych działań antydyskryminacyjnych (nie uczyniło tego w praktyce żadne z państw) i uwzględniać specyfikę poszczególnych grup (także z uwzględnieniem specyfiki płci) zarówno na płaszczyźnie krajowej, jak i lokalnej (to w naturalny sposób było częściowo realizowane w każdej strategii).

Pomimo tego, że Unijna wartość dodana realizacji strategii została oceniona pozytywnie, to jednak w sprawozdaniu nie udało się ściśle i precyzyjnie określić ilościowo i ocenić kosztów i korzyści ani przypisać ich do ram, a jedynie dość ogólnie stwierdzono, że koszty są krótkoterminowe, a potencjalne (sic!) korzyści długoterminowe i dotyczą ważnych z punktu widzenia społecznego i gospodarczego obszarów problemowych. Jednak taki brak precyzji nie powinien dziwić. Zmiana jaką zakłada strategii ma wymiar społeczny oraz cywilizacyjno-kulturowy, a w tych obszarach nie da się precyzyjnie projektować i planować nawet najlepiej dofinansowanych kierunków zmian. W kontekście poprawy sytuacji Romów i tego, że w społeczeństwie znaczna część procesów zachodzi bardzo powoli, Komisja Europejska dostrzegła, że potrzeba więcej czasu, aby skonsolidować struktury robocze, zapewnić trwałość i długoterminowy wpływ polityki. Takie ukierunkowanie myślenia o integracji Romów jest bardzo pozytywne ponieważ stanowi odpowiedź na realia etniczne, choć powołuj się tu przede wszystkim na kwestie organizacyjne i polityczne. Przywołana powolność zmian społecznych dotyczy każdej grupy, jednak jest szczególnie wyraźnie widoczna w przypadku grup silnie zakorzenionych we własnej tradycji, kulturze i wartościach. Jakakolwiek próba zmian szybkich i znacznych przybiera w takich przypadkach znamiona rewolucji, niszcząc to, co było dotychczas, oferując w zamian jedynie surogaty rzeczywistych wartości i  skarlałe formy nowej rzeczywistości społecznej.

Ostatecznie ogólne wnioski (szczegółowo omówione na kilku stronach sprawozdania), które wynikają ze sprawozdania i które z pewnością powinny znaleźć oddźwięk w kształcie Unijnych ram 2020+ skoncentrowały się na: intensywniejszym uwzględnianiu zagadnień dotyczących Romów w głównym nurcie polityki, realnym zwalczaniu antycyganizmu, podniesieniu partycypacji (politycznej, programowej, społecznej, gospodarczej organizacyjnej) Romów, uwzględnianiu specyfiki każdej z możliwych do wyróżnienia (ze względu na każde z kryteriów) grup Romów, a także na kwestiach organizacyjnych skutecznej realizacji polityki  w zakresie jej celów, gromadzenia i oceny danych i sprawozdawczości.

Na koniec podsumowania wniosków dodano bardzo ważny element, który jest co prawda realizowany, jednak ciągła dbałość o niego jest z wielu przyczyn bardzo ważna. Dotyczy to intensywnego uwzględniania kwestii Romów w przypadku działań dotyczących państw kandydujących oraz tych, które pozostają w najbliższym sąsiedztwie Unii Europejskiej. Tego typu uwagi (i wyobraźni) zabrakło przy rozszerzeniu Unii Europejskiej 2004-2007, co ostatecznie skutkowało wieloma problemami (w tym zagrożeniem dla spójności ekonomicznej i społecznej), a w efekcie wymusiło stworzenie proromskiej strategii. Tym razem jednak Unia Europejska stara się zabezpieczyć przed przyszłym eskalowaniem problemów wynikających z sytuacji (i liczby) Romów w akcesyjnych państwach członkowskich. Tym bardziej, że zagadnienia to dotyczy państw bałkańskich, gdzie sytuacja (w każdym z obszarów szczegółowo i także ogólnie na płaszczyźnie społecznej) Romów jest o wiele gorsza niż w którymkolwiek z państw członkowskich.

Nawet uwzględniając jak zawsze towarzyszący tego typu sprawozdaniom Dokument roboczy służb Komisji (SWD(2018) 480 final) zawierający szczegółowe dane i informacje liczbowe, sprawozdanie wydaje się być bardzo ogólnikowe i w rzeczywistości w małym stopniu oceniające realizację strategii. Brak w nim odniesień do konkretnych państw, wskazania na szczególnie interesujące rozwiązania lub problemy. Ma także nieco inny charakter niż sprawozdania z lat poprzednich, choć jego ogólny wydźwięk i zakres opisanych zagadnień jest podobny. Można odnieść wrażenie, że Komisja Europejska przyłożyła do niego mniejszą uwagę niż miało to miejsce wcześniej, a tym na czym koncentruje się w związku z Romami, to zbieranie danych i już wstępne projektowanie założeń do opracowania przyszłej strategii 2020+.