Rozczarowujące uszczegółowienie

Wrażenie dotyczące odejścia Komisji Europejskiej przy ocenie działań na rzecz Romów realizowanych w ramach unijnej strategii od typowej oceny na rzecz powolnego koncentrowania się na całkowitym podsumowaniu jej skutków i przygotowywaniu nowej przyszłej strategii 2020+, które towarzyszy lekturze ostatniego komunikatu Komisji Europejskiej oceniającego europejską strategię integracyjną Romów, pogłębia się przy lekturze podstawowego dokumenty jakim jest Dokument roboczy służb Komisji (SWD(2018) 480 final).

Niemalże co roku przy okazji ogłoszenia sprawozdawczego komunikatu Komisji Europejskiej na temat strategii publikowany był (jedynie w języku angielskim) także na poły technicznego Commission Staff Working Document, zawierający bardzo szczegółowe informacje, których skrót znajdywał się ostatecznie zawsze w komunikacie, a właściwie wręcz – poza kilkoma formalnymi i deklaratywnymi częściami tego dokumentu – tworzył go. Tak jest też i w przypadku 2018 roku, jednaj podobniej jak sam komunikat można ocenić jako ogólnikowy i w małym stopniu oceniający strategię, tak też jest i w  przypadku dokumentu roboczego. Oczywiście zawiera on wiele naprawdę szczegółowych danych, jednak jego charakter jest inny niż jego poprzedników.

Co roku tego typu dokumenty były tworzone w oparciu o sprawozdania krajowe przekazywane do Komisji Europejskiej przez wyspecjalizowane lub też choćby jedynie oddelegowane do tego instytucje rządowe. Można przypuszczać, że były to strandardowe coroczne sprawozdania (lub wyciąg z nich) z realizacji krajowych strategii i na ich podstawie tworzono poszerzone, analityczne i odpowiednio sformułowane sprawozdania. Przypuszczenie dotyczące tego jak co roku było wynika z niemożliwości uzyskania jakiejkolwiek informacji na ten temat, zarówno z obecnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Wydział Mniejszości Narodowych i Etnicznych, Departament Wyznań Religijnych oraz Mniejszości Narodowych i Etnicznych), jak też i z brukselskiego komisyjnego Directorate-General for Justice and Consumers (Dir D — Equality and Union Citizenship, 1. Non discrimination and Roma coordination). W obydwu przypadkach od blisko roku kontakt mailowy jest skutecznie ignorowany, a rozmowy telefoniczne sprowadzają się do odsyłania do innych komórek organizacyjnych i prób przesuwania odpowiedzialności za przygotowywania sprawozdań. Niestety zarówno w polskim, jak i unijnym przypadku, trudno jest przebić się przez biurokratyczno-administracyjny system i wydobyć jakiekolwiek informacje.

Jednak w 2018 roku łatwo jest zidentyfikować źródła danych, na podstawie których powstał dokument, choć to właśnie za sprawą owych źródeł, ma on odmienny charakter, niż miało to miejsce dotychczas. Są one literalnie podane w samym dokumencie Służb Komisji. Teoretycznie, biorąc pod uwagę zakres owych źródeł, jest on o wiele szerszy i ma charakter związany raczej (nie wyłącznie) z badaniami jakościowymi niż ilościowymi, co było zjawiskiem dominującym w poprzednich latach. Biorąc jednak pod uwagę brak wielu danych i badań ilościowych dotyczących Romów i realizowanych wobec nich praktyk integracyjnych w  ramach proromskiej unijnej strategii, wydaje się (bardzo subiektywnie), że jednak większą wartość (faktograficzną) miały porównane konkretne dane pochodzące z wszystkich (a nie np. z 11 wybranych) państw członkowskich, niż wyniki analizy jakościowej (pięknie zaprojektowane i opisane w dokumencie roboczym), zaprezentowane w sprawozdaniu.

Zakres źródłowy podstaw dokumentu roboczego Służb Komisji jest naprawdę imponujący i obejmuje: przegląd literatury, rozmowy telefoniczne i bezpośrednie z kluczowymi zainteresowanymi stronami w państwach członkowskich, kluczowymi interesariuszami w trzech krajach objętych procesem rozszerzenia, pracownikami Komisji, posłami do Parlamentu Europejskiego, przedstawicielami organizacji pozarządowych na poziomie UE, analiz danych krajowych (11 wybranych – bez Polski – państw członkowskich), wyniki otwartych konsultacji publicznych, ukierunkowanych badań organizacji pozarządowych, dane dostarczone przez państwa członkowskie w internetowym narzędziu sprawozdawczym do corocznych sprawozdań przekazywanych Komisji (z lat 2015 i 2016), dokumenty programowe EFSI, badanie FRA z 2011 i z 2016 (EU-MIDIS II), regionalne badanie Romów przez Bank Światowy z 2017 roku, liczne dyskusje podczas warsztatów ewaluacyjnych na temat wstępnych ustaleń oceny. Biorąc poda uwagę tak pokaźny zasób źródeł danych można by spodziewać się opracowania nie tylko obszernego (tak jest), ale i sięgającego do licznych danych liczbowych, porównań efektywności działań krajowych, wyraźnej identyfikacji wzorcowych działań (nawet jeśli nie są możliwe do przeniesienia do innych państw), krytyki pojedynczych działań i generalnie i uogólniając – konkretów. Tymczasem powstał dokument przede wszystkim o charakterze ogólnostrategicznym, nastawiony na identyfikację obszarów aktywności i działania, który jest interesujący z  punktu widzenia podejście do tematu romskiej strategii i samooceny aktywności instytucjonalnej Unii Europejskiej, jednak jest on mało konkretny i w rzeczywistości niewiele wnoszący do wiedzy (także tej umożlwiającej jakąkolwiek ocenę elementów realizowanej strategii lub kierunkujący praktyczne działania), tworzący jednak podstawę polityczną do przeszłych działań strategicznych, w szczególności do ukształtowania zaplecza ideologicznego i ogólnego ukierunkowania strategii 2020+.

W praktyce widoczne jest, że w oparciu o badania i ocenę śródokresową (wykonana na półmetku realizacji strategii), kształtowana jest już podstawa oceny całości realizacji działań przez Unię Europejską i państwa członkowskie. Co więcej, wydaje się, że dla twórców dokumentu istotniejszy jest ogólny ogląd problematyki realizacji romskiej strategii nie z punktu widzenia i w perspektywie państw członkowskich i stopnia realizacji (także w zakresie konkretnych wskaźników i szczególnych lub standardowych i systematycznych działań) strategii krajowych, uwzględniających (lepiej lub gorzej) poziom lokalny, ale z punktu widzenia tego co i jak zaplanowano na poziomie ogólnym w ramach strategii Unii Europejskiej. Wydaje się jednak, że na takie podsumowania jest chyba jednak zbyt wcześnie, a strategia realizowana do 2020 roku nie powinna być oceniana z perspektywy co najwyżej (najnowsze dane) 2017 roku. Zapewne przed końcem strategii zostanie dokonany systematyczny, dogłębny przegląd wyników strategii we wszystkich państwach członkowskich (a nie jedynie 11 wybranych kluczowych z punktu widzenia Romów, jak tego dokonało w swoich badaniach FRA), jednak zapewne wyniki tych badań będą jedynie stanowiły potwierdzenie wniosków i wynikających z nich założeń strategicznych sformułowanych już na tym etapie i nie wpłyną znacząco na ustalaną już obecnie – jak widać zarówno w komunikacie Komisje Europejskiej, jak i dokumencie roboczym Służb Komisji – polityczną podstawę strategii 2020+. Być może tak wczesne podejście wynikało z wspomnianych licznych głosów krytyki w stosunku do strategii, a także z obaw, że taki pierwszy raz powstały w ramach Unii Europejskiej twór, ingerujący w kwestia społeczne i kulturowe (głównie poprzez mechanizmy i narzędzia gospodarcze i finansowe)może nie być efektywny (pomimo powtarzanych zapewnień Unii Europejskiej o jego doskonałości) albo nie trafiony. Badanie i wnioski przygotowane wcześniej, pozwalają wcześniej zidentyfikować braki i błędy, a  następnie powoli, delikatnie ale zdecydowanie przesuwać odpowiedzialność poza instytucjonalnego autora strategii, prowadząc do ich rozproszenia i zdyskredytowania (nie w zakresie lekceważenie problemu jakiego dotyczą, ale braku efektów). Ostatecznie już z dokumentu roboczego Służb Komisji przebija podejście, które można by scharakteryzować stwierdzeniem: niewiele się udało, gorzej zasadniczo nie jest, o dyskryminacji zapomnieliśmy na początku, no ale taki mamy klimat, a w jednym z obszarów (edukacja) coś nam się jednak udało zrobić.

Odnosząc się do głosów krytycznych w rzeczywistości większość spośród nich nie dotyczyła samego podejścia Unii Europejskiej, ale kwestii konkretnych (także związanych z efektywnością), które w znacznym stopniu zależało od konkretów ukształtowanych przez państwa członkowskie. Ich rola w efektywnej realizacji ogólnounijnej strategii jest na obecnym etapie zbyt mało eksponowana, łącznie z tym, że zbyt mało jest eksponowana kwestia tego, że to od nich zależały konkretne działania.

W związku z dyskryminacją warto przywołać trzy komentarze jakie jej dotyczą i jakie pojawiły się w dokumencie. Pierwsza z nich, to stwierdzenie, że owszem, w pierwotnej strategii zbyt mało miejsca poświęcono jej miejsca, ale państwa członkowskie powinny stosować ogólne zasady Unii Europejskiej (włączając w to dyrektywę antydyskryminacyjną - Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne) i że powinny one być zawsze stosowane w każdym z państw podczas realizacji każdego z czterech priorytetów (edukacja, zatrudnienie, opieka zdrowotna, mieszkalnictwo), co pozwoliłoby na lepsze włączenie społeczne Romów. Poza tym przesuwaniem odpowiedzialności, druga kwestia wiąże się ze stwierdzeniem, że samo zniesienie dyskryminacji nie przyniosłoby żadnych korzyści (byłoby niewystarczające) w obszarze włączenia Romów. Zapewne nie, bo potrzeba działań kompleksowych i synergistycznych we wszystkich obszarach, jednak w rzeczywistości nie wiadomo. Być może efekty byłyby jednak lepsze, wyraźniejsze, bardziej długotrwałe niż w przypadku w sumie prawie całkowitego pomijania tematyki dyskryminacji i koncentracji jedynie na realizacji konkretnych czynników mających swoje źródło w Strategii Europa 2020. Nikt tego nie sprawdził, nie spróbował, bo działania państw członkowskich w tym obszarze były znikome. Trzecia kwestia to dostrzeżenie, że dyskryminacja Romów wyszła poza poziom lokalny i wiąże się albo z szerszym przyzwoleniem społecznym, albo wręcz jest wykorzystywana przez populistyczne władze do realizacji własnych interesów. To już jednak jest zupełnie inna historia i na szczęście w Polsce do tego typu zjawiska nie doszło, choć pewne niewielkie sygnały i skutki takiego stanu rzeczy jednak są dostrzegalne.

Podsumowując dokument roboczy Służb Komisji rozczarowuje w świetle zawartości wcześniejszych tego typu załączników do komunikatów Komisji, jednak stanowi w całości interesujące podejście polityczno-strategiczne i będzie zapewne w przyszłości wykorzystany do tworzenia podstaw nowej proromskiej strategii 2020+.